Projeto

 

1. TÍTULO

A (IN)EFICÁCIA DAS DECISÕES JUDICIAIS DECORRENTES DAS AÇÕES AJUIZADAS PELO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL E SUAS CONSEQUÊNCIAS PARA A GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL NA REGIÃO AMAZÔNICA.

 

 

2. RESUMO

O estudo proposto possui o intuito de perquirir, por meio crítico e analítico, em que medida se faz possível, sob a égide da licitude e da eficiência, alcançar, de fato, uma gestão pública dos gastos públicos municipais a partir do controle da eficácia das decisões judiciais pelo Ministério Público Federal, especialmente no que toca aos direitos difusos e coletivos pertencentes à população da Região Amazônica, inclusive aos indígenas. Pretende-se, a partir da análise da eficácia das decisões judiciais, notadamente da Justiça Federal da 1a Região, que abrange os Estados Amapá, Amazonas e Pará, e partindo do papel do Ministério Público Federal, na condição de autor da ação judicial, de fiscal da ordem jurídica, e de defensor da sociedade e dos interesses sociais, como agente genuíno e idôneo à destinação correta de recursos encaminhados ao ente municipal, examinar os meios para se alcançar a eficácia, de fato, das decisões judiciais, buscando demonstrar como essa forma de gerenciamento seria capaz de realizar a boa administração e a condução dos recursos públicos, de maneira a figurar como autêntico instrumento de concretização de direitos fundamentais. Para tanto, será realizada pesquisa das decisões judiciais e se essas decisões foram, efetivamente, cumpridas, além de exame da própria legislação aplicável, e se o Ministério Público Federal poderia ter agido diferente nos casos concretos, visando averiguar em qual medida há margem para o aperfeiçoamento da atuação ministerial.

 

Palavras-chave: Gestão Pública eficiente. Decisões Judiciais. Eficácia. Ministério Público Federal. Direitos Fundamentais. Concretização.

 

 

3. JUSTIFICATIVA

Antes de adentrar no fundamento propriamente dito do presente estudo, faz-se  necessário, para fins de contextualização, ingressar em breve investida sobre as bases históricas da Ação Civil Pública até se chegar às bases e motivações que direcionam este trabalho à pesquisa acerca da (in)eficácia das decisões judiciais decorrentes das ações ajuizadas pelo Ministério Público Federal e suas consequências para a gestão pública municipal na Região Amazônica.

No direito brasileiro, mesmo após o início da vigência do Código de Processo Civil de 1973, o foco ainda estava voltado para a tutela de direitos individuais. Seu texto deixava claro que a prevalência do regime pátrio eram as ações ditas individuais. A regra de seu art. 18 já explicitava que "ninguém poderá pleitear, em nome próprio, direito alheio, salvo quando autorizado pelo ordenamento jurídico". Ademais, some-se a isso as limitações de litisconsórcio definidas pelo art. 113, sob o fundamento de resguardo do efetivo direito à ampla defesa e da celeridade processual.

Natural, porém, que assim o fosse, dada a influência sofrida pelo regime individualista instaurado pelo Código Civil de 1916, o que é bem resumido por DIDIER JR.; ZANETI JR.. 2010, p. 25, em citação ao pensamento de Rodrigo Mazzei:

"Com grande percuciência na análise e profunda pesquisa histórica salienta Roddrigo Mazzei um aspecto fundamental da nossa evolução jurídica nas tutelas coletivas. Propugna e demonstra que o art. 76 do Código Civil de 1916 foi geneticamente projetado por Clóvis Bevilaqua para a limpeza do sistema, quer dizer, pensado para afastar do direito civil do Código, marcadamente individualista, centrado no proprietário e na autonomia da vontade do cidadão, qualquer possibilidade de abertura para as tutelas coletivas. Ou seja: 'segundo as próprias palavras do condutor daquela codificação (de índole individualista), teve a intenção de extinguir as ações populares que remanesciam no nosso sistema jurídico, a partir do direito romano'"

 

Não havia, portanto, meios típicos para a tutela de direitos ditos transindividuais, que são aqueles com titularidade indeterminada, tais quais os direitos difusos e coletivos.

É certo que já havia, no ordenamento, instrumento apto a proteger interesses coletivos, em especial o patrimônio público, tal qual era, e ainda é, a Ação Popular, a qual, por seu turno, instituída pela Lei 4.717/1965, prevê, logo em seu artigo 1º, que "Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art. 141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos".

No entanto, em que pese a legitimação ativa para a propositura da Ação Popular fosse de qualquer cidadão para atuar em nome de uma coletividade e a respectiva sentença proferida gerasse coisa julgada com efeito erga omnes (locução do artigo 18), sua abrangência ainda era muito restrita, ainda que o conceito de patrimônio público, previsto no parágrafo 1º, do artigo 1º, da referida norma, tenha sido ampliado em 1977, pela Lei 6.513, para abranger, também o patrimônio imaterial.

É de se ressaltar, também, a promulgação, em 1981, da Lei 6.938, a qual dispôs sobre a Política Nacional do Meio Ambiente e que, em seu artigo 14, parágrafo 1º, segunda parte[1], conferiu legitimidade extraordinária ao Ministério Público para a propositura de ação reparatória e criminal, em razão de danos causados ao meio ambiente.

Porém, a importância da tutela dos direitos transindividuais e coletivos, no Brasil, passou, de fato, a outro patamar a partir da promulgação da Lei nº 7.347/1985, que disciplinou a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.

Mesmo que ainda limitada quanto ao seu objeto, passou a prever a legitimidade extraordinária a vários órgãos, pessoas e entidades, para fins de tutela dos direitos descritos pela dita norma (artigo 5º), bem como consagrou a possibilidade de atuação extrajudicial do Ministério Público, por meio inquérito civil público. A ação coletiva passou a ser tida com "estrutura 'molecular'" e não mais vista como um litisconsórcio multitudinário (DIDIER JR.; ZANETI JR.. 2010, p. 30).

Todavia, foi a partir da Constituição Federal de 1988, a Carta Cidadã, que a tutela coletiva dos direitos fora alçada à dimensão superior, sendo colocada, de fato, como um direito fundamental. Em seu artigo 129, inciso III, consagrou a utilização da Ação Civil Pública para a proteção de "(...) outros direitos difusos e coletivos". Ademais, previu outras ações para tutela coletiva de direitos, como o mandado de segurança coletivo e o mandado de injunção.

Já em 1990, com o advento do Código de Defesa do Consumidor, Lei 8.078, o objeto da Ação Civil Pública fora deveras ampliado, com a inclusão da redação "a qualquer outro interesse difuso ou coletivo" ao inciso IV, do artigo 1º, da já mencionada Lei da Ação Civil Pública, passando a consagrar rol clausus apertus e, portanto, exemplificativo em relação aos direitos a serem objeto de lide coletiva por meio do instrumento.

Além disso, o referido Código Consumerista consagrou outros institutos, tais quais, o Termo de Ajustamento de Conduta (inserido na redação do artigo 5º, parágrafo 6º, da Lei da Ação Civil Pública[2]) e a possibilidade de litisconsórcio entre diferentes esferas do Ministério Público. Não obstante a isso, trouxe uma série de inovações, como: possibilidade de determinação de competência pelo domicílio do autor; a prevalência da busca, pelo juízo, da tutela específica da obrigação; a definição legal e didática de direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos; além de diversas outras.

Não fosse o bastante, consagrou, definitivamente, o microssistema de direito coletivo pátrio, ampliando, como já dito, o objeto da tutela da Ação Civil Pública e harmonizando esta última com o novel sistema consumerista (artigo 90[3] e artigos 109 e seguintes).

Para NEVES (2016, p. 43):

São inúmeras as ações que compõem o microssistema coletivo, por exemplo: Lei 4.717/1965 (Ação Popular); Lei 6.938/1981 (Lei da Política Nacional do Meio Ambiente); Lei 7.347/1985 (Ação Civil Pública); Constituição Federal de 1988; Lei 7.853/1989 (Lei das Pessoas Portadoras de Deficiência); Lei 7.913/1989 (Lei dos Investidores dos Mercados de Valores Imobiliários); Lei 8.069/1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente); Lei 8.078/1990 ( Código de Defesa do Consumidor); Lei 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa); Lei 10.741 (Estatuto do Idoso); Lei 12.016/2009 (Lei do Mandado de Segurança)

 

No entanto, conclui o autor que, não obstantes tais diplomas, o núcleo duro do citado microssistema seria, de fato, composto pela Lei 7.347/1985 (Ação Civil Pública) e Lei 8.078/1990 (Código de Defesa do Consumidor), sendo que, inclusive, para alguns, somente esses dois diplomas comporiam o microssistema, dada a sua relevância para a tutela coletiva dos direitos (NEVES. 2016, p. 43).

Nesse rumo, conforme já mencionado, a Ação Civil Pública é regida pela Lei 7.347/1985, tendo o escopo ressarcitório, por danos morais e materiais causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, a qualquer outro interesse difuso ou coletivo, por infração da ordem econômica, à ordem urbanística, à honra e à dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos e ao patrimônio público e social (locução do atual artigo 1º).

Ademais, conforme o artigo 3º, "A ação civil poderá ter por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer", não havendo, assim, adstrição à tutela ressarcitória, podendo haver o recurso à tutela mandamental para um fazer ou uma abstenção específicos, com a possibilidade de pleito pela tutela liminar e pela aplicação de multa cominatória (astreintes), nos termos dos artigos 11[4] e 12[5].

Ainda, há expressa regência subsidiária do Código de Processo Civil em relação às normas da dita Lei, nos termos do artigo 19[6], o qual, por seu turno, faz referência literal ao Código de Processo Civil de 1973, eis que era o diploma em vigor à época de sua promulgação, no entanto, hodiernamente, não pairam dúvidas de que se deva considerar a ingerência acessória pelo Código de Processo Civil de 2015, atualmente em vigor no Brasil.

Dessarte, pelo breve introito, já se faz perceptível a magnitude e a importância da Ação Civil Pública no ordenamento pátrio. Além de possuir o objeto mais amplo dentre todas as ações coletivas do sistema, elenca grande diversidade de legitimados ativos, o que, por seu turno, confere-lhe singularidade quanto à proteção e à concretização de direitos fundamentais.

Não por menos, já lecionava ZAVASCKI. 2017, 62-63:

Visto isoladamente, o art. 1. 0 da Lei poderia conduzir à suposição de que a ação civil pública tem finalidade puramente reparatória, ou seja, seria destinada unicamente a obter condenação de ressarcimento de danos já causados. Todavia, no art. 3. º,prevê-se a possibilidade de obter, também, provimentos que imponham prestações de fazer ou não fazer. E, no seu art. 4., a Lei prevê a possibilidade de "ser ajuizada ação cautelar(= ... ) objetivando, inclusive, evitar o dano(= ... )" aos bens jurídicos por ela tutelados. Ora, apesar de denominada de cautelar, a ação destinada a evitar dano a direito material é evidentemente vocacionada a obter tutela preventiva. Não se trata, portanto, de tutela cautelar(= provisória, formada à base de juízos de verossimilhança, para conferir garantia à utilidade do processo, sujeita a modificação ou revogação), mas de tutela definitiva (=embora preventiva) do próprio direito material(= tutela formada à base de cognição exauriente, apta a formar coisa julgada material).

Bem se vê, destarte, à luz desses dispositivos, que a ação civil pública é instrumento com múltipla aptidão, o que a torna meio eficiente para conferir integral tutela aos direitos transindividuais: tutela preventiva e reparatória, para obter prestações de natureza pecuniária ( = indenizações em dinheiro) ou pessoal ( = de cumprir obrigações de fazer ou de não fazer), o que comporta todo o leque de provimentos jurisdicionais: condenatórios, constitutivos, inibitórios, executivos, mandamentais e meramente declaratórios.

 

 

Destaque-se, dentre tantas matérias passíveis de incidência do instrumento ora tratado, a função de obrigar o Estado a ofertar direitos fundamentais basilares, como os são a saúde e a integridade física (segurança pública), sem os quais não se cogita a própria vida, quiçá, a vida com dignidade.

Tal mister é de aceitação pacífica por parte da jurisprudência nacional, sobretudo, pelos Tribunais Superiores, os quais entendem que a determinação de implementação de políticas públicas ao Estado pelo Poder Judiciário não se caracteriza como ingerência indevida e muito menos em afronta ao princípio da separação de poderes quando se está defronte a um caso de notória violação de direito fundamental indisponível consagrado no ordenamento. Nesse sentido, se observa nos seguintes julgados: STJ - Resp 577836/SC (STJ - Jurisprudência do STJ); STF - AI 734487 AgR (Pesquisa de jurisprudência - STF); e STF - RE 559646 AgR (Pesquisa de jurisprudência - STF).

O que se vê, portanto, é, há muito, uma manifestação, no cenário nacional, do neoprocessualismo, o qual, primando pela aproximação do Direito à Moral, passou a focar na força normativa dos preceitos constitucionais, sendo a Ação Civil Pública um forte instrumento para concretização das normas consagradas pela Carta Magna do Brasil. Como ensina CAMBI (2008. p. 98), tal movimento implica em romper com a Ciência Constitucional clássica, "onde se visualizavam normas constitucionais programáticas que seriam simples declarações políticas, exortações morais ou programas futuros e, por isto, destituída de positividade ou de eficácia vinculativa".

A própria ideia de discricionariedade do Poder Público na gestão da coisa pública, antes utilizada de modo irrestrito, vem sendo relativizada, em prol da efetivação dos direitos fundamentais. Neste sentido, leciona MELLO (2003. p 846), quando se manifesta em sua obra em prol de uma relativização da discricionariedade conferida à Administração Pública, na oportunidade da prática de certos atos:

A discricionariedade é relativa, no sentido de que, ainda quando a lei haja, em sua dicção, ensanchado certa margem de liberdade para o agente, tal liberdade poderá esmaecer ou até mesmo esvair-se completamente diante da situação concreta na qual deva aplicar a regra. É dizer: ante as particularidades do evento que ele esteja anteposto, a autoridade poderá ver-se defrontada com um caso no qual suas opções para atendimento do fim legal fiquem contidas em um espaço mais angusto do que aquele abstratamente franqueado pela lei, e pode ocorrer, até mesmo que, à toda evidência, não lhe reste senão uma só conduta idônea para a satisfação do espaço normativo, por não ser comportada outra capaz de colimar os propósitos da lei em face da compostura da situação

 

Nesse rumo, o advento da Ação Civil Pública, com seus instrumentos inerentes, bem como com sua posterior adesão a um microssistema de processo coletivo, somada à possibilidade de incidência subsidiária das normas do Código de Processo Civil, vem se mostrando forte meio para a efetivação de normas constitucionais por parte do Poder Público, o que, em que pese significar um aumento dos índices de judicialização, faz-se necessário e imprescindível ante as violações sofridas cotidianamente pelos administrados, em razão da famigerada péssima qualidade dos serviços públicos entregues, notadamente pela má condução da máquina pelos gestores.

Nessa trilha, ainda se observa importante inovação no âmbito da tutela coletiva, através da Lei n° 8.429/92, que diz respeito aos atos de improbidade administrativa, como sendo aqueles emanados de agente público, voltados ilicitamente a interesses particulares, que notadamente causam o enriquecimento ilícito, o dano ao erário e a violação dos princípios da administração pública. É especialmente com base na referida lei que o Ministério Público Federal busca sanear o mal uso das verbas públicas, e, por via transversa, servir de propulsor para a concretização de serviços e uso de bens públicos a bem da sociedade, repatriando as verbas públicas que foram indevidamente transferidas aos cofres particulares dos agentes públicos.

A Lei n° 8.429/92, portanto, busca, em última análise, o ressarcimento ao erário do dinheiro público gasto para fins estranhos ao interesse público. Para tanto, o instrumento necessário é a ação judicial prevista na referida lei, mais conhecida como Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, atualmente de atribuição exclusiva do Ministério Público. O fim último da ação é proteger o patrimônio público, e, ademais, de toda a sociedade, contra atos abusivos por parte do gestor público, seja municipal, estadual ou federal. A sentença judicial, ao cabo do processo judicial, materializa o esforço empenhado pelo Ministério Público em proteger a sociedade.

Mas, é necessário identificar e compreender se a sentença judicial está sendo efetivamente cumprida. Isto é, se a medida almejada pelo Ministério Público é, de fato, eficaz e atinge os objetivos perquiridos.

Daí então, exsurge a justificativa do presente trabalho. É necessário investigar se há efetivo cumprimento da sentença por parte dos agentes públicos condenados. Não somente examinar se o ressarcimento ao Erário está sendo suficiente para reintegrar os anseios da população municipal no que toca ao combate à corrupção, mas também se as ações judiciais de natureza civil, tal como a ação civil pública da Lei n° 7.347/85, estão alcançando seu fim último, que é a paz social.

A título de exemplo, a Ação Civil Pública foi o instrumento utilizado pelo Ministério Público Federal para a reintegração da Terra Indígena Alto Rio Guamá (TIARG), situada no Município de Paragominas, no Estado do Pará. Tratou-se de um processo judicial que se arrastou por longos 30 anos, e que visou devolver a referida área historicamente pertencente ao povo indígena da etnia Tembé. Ao longo do tempo a TIARG foi violentamente apossada por pessoas não indígenas, que fizeram da área sua residência, inclusive com a plena ciência dos gestores municipais.

Embora o Ministério Público Federal tenha logrado êxito no reconhecimento pelo Poder Judiciário de que a TIARG pertence ao povo Tembé, a sentença nunca foi cumprida, haja vista que a reintegração da área indígena depende do remanejamento de mais de 800 famílias que atualmente fazem da região seu lugar de moradia.

É de se indagar, portanto, qual a real efetividade da sentença reintegrativa da TIARG? A procedência da demanda judicial foi, de fato, importante conquista. Porém, qual a efetividade da medida, se, na prática, a decisão judicial jamais foi cumprida?

Essas perguntas são o alvo da pesquisa. Identificar as razões que levam à ineficácia do provimento jurisdicional, seja no âmbito do combate à corrupção ou da malversação de dinheiro público, seja na aplicação de políticas públicas, no uso de verbas públicas ou da concretização de direitos históricos, como aqueles pertencentes à etnia indígena Tembé.

E, com isso, tentar entender qual o melhor caminho a seguir na tentativa de evitar os prejuízos causados pela ineficácia jurisdicional. Quais as melhores medidas de bloqueio de bens? Quais as medidas mais eficazes do ponto de vista do acautelamento dos bens e serviços públicos? Como evitar que tantos anos de processamento judicial caiam no esquecimento?

A partir disso, exsurge o papel do Ministério Público, o qual, pela citada lei da Ação Civil Pública, é o promotor primordial da tutela coletiva no nosso País e, desse modo, o órgão que contribui diretamente para que se evite o prejuízo aos bens e interesses municipais.

Não por outro motivo, GARCIA (2015) explicita que a Constituição Federal de 1988 consagrou o Ministério Público como ente responsável pela promoção de interesses sociais e individuais indisponíveis, além da ordem jurídica e do regime democrático, sendo que, ainda que se tenha estendido tal legitimidade a outros entes, há nítida preferibilidade atribuída à atuação do dito órgão ministerial, alçado à condição de promotor da tutela coletiva. Reforça o entendimento com as seguintes palavras:

Da preferibilidade da atuação decorre a necessidade de a Instituição alcançar níveis de especialização compatíveis com a relevância dos interesses envolvidos, cuja natureza é essencialmente indisponível. Essa especialização bem justifica o porquê de o Ministério Público ter assumido a condição de principal protagonista do processo coletivo brasileiro, constatação também influenciada pela obrigatoriedade de sua atuação

(Grifo à parte)

 

De tal excerto, extrai-se a confirmação da necessidade de análise e avaliação do papel do Ministério Público, na condição de entidade central dos direitos coletivos e difusos no cenário nacional, como agente genuíno e idôneo à realização da fiscalização e da destinação correta de recursos federais utilizados pelo ente municipal.

Nesse panorama, precisaremos abordar em larga medida o estado de direito e a tutela judicial efetiva, o estado social e a dignidade do ser humano como paradigma, a tutela judicial efetiva como direito fundamental, a tutela judicial e o seu duplo aspecto: acesso à justiça e devido processo legal, tutela efetiva como direito do ser humano, trazendo para o trabalho a contextualização do mundo jurídico aplicado no âmbito municipal, especialmente naquele que abrange os municípios da Amazônia.

Além do mais, merece discussão também o âmbito de cognição das políticas públicas pelo Poder Judiciário, isto é, se o processo coletivo é o instrumento adequado para a efetivação dos direitos fundamentais, assegurando-lhes eficácia no plano jurídico. Ou se ao Poder Judiciário não é dado se imiscuir no plano municipal de governo e de gestão.

Assim, o presente estudo, partindo do tema proposto, diante dos parâmetros nacionais e internacionais para efetivação dos direitos fundamentais e considerando a gestão ineficiente, antidemocrática, austera e abusiva das verbas públicas municipais, tem como justificativa e escopo analisar e apontar os mecanismos legais e administrativos atualmente disponíveis, aptos a contribuir para uma mudança na realidade da situação atual demonstrada, a fim de firmar pilares executivos e pedagógicos para atuação da Administração Pública, no afã de que se caminhe para um Estado Democrático real e factível à percepção geral, com foco na concretização de direitos fundamentais, caros em especial medida à população municipal residente na Amazônia.

Portanto, é válido afirmar que, com a temática a se seguir, o trabalho enquadrar-se-á, perfeitamente, ao referencial teórico do Programa de Pós-Graduação em Gestão Pública do Núcleo de Altos Estudos Amazônicos da Universidade Federal do Pará, estando em sintonia à linha de pesquisa escolhida - Gestão Pública Municipal, tendo em vista que a proposta se pautará na construção de entendimento acerca do uso de meios lícitos e eficientes de gestão pública municipal, com fim voltado para a produção de informações e resolução de problemas ligados à administração e a governança dos municípios da Amazônia, tendo como objeto alvo, principalmente as prefeituras e instâncias de governança municipal, as quais, ao lado do Ministério Público Federal, poderão unir forças para construir soluções para evitar a ineficácia de provimentos jurisdicionais caros à população municipal.

 

4. APRESENTAÇÃO DO PROBLEMA

Para SANTOS (2014), "(...) gestão pública é o planejamento, a organização, a direção e o controle dos bens e interesses públicos, agindo de acordo com os princípios administrativos, visando o bem comum por meio de seus modelos delimitados no tempo e no espaço". Mais à frente, pontua que (na gestão) "(...) não há garantia de que aqueles que recebem o poder vão usá-lo de forma inteligente ou com justiça para obter sucesso". Concluindo, afirma que "a natureza da gestão pública é a de um múnus público para quem a exerce, isto é, a de um encargo de defesa, conservação e aprimoramento dos bens, serviços e interesses da coletividade", finalizando ao dizer que "os fins da gestão pública resumem-se em um único objetivo: o bem comum da coletividade administrada. Toda a atividade do Gestor Público deve ser orientada para esse objetivo. Se dele o gestor se afasta ou se desvia, trai o mandato de que está investido, porque a comunidade não instituiu a gestão senão como meio de atingir o bem-estar social".

O Administrador da coisa pública deve visar o benefício de quem é detentor do poder que detém em suas mãos, que, no caso do Brasil, por expressa dicção constitucional, é o povo. Segundo NASCIMENTO (2017), quando explica a teoria de Musgrave, esclarece que, sendo uma das mais aceitas na atualidade quando se fala no papel da Gestão da Coisa Pública na economia, prevê a realização de três funções distintas, que podem ocorrer de modo concomitante ou complementar. São elas a função alocativa, a função estabilizadora e a função distributiva.

A partir do momento em que o Gestor Público realiza administração de modo a desviar valores de recursos para o interesse não público, está violando seriamente o mandato/cargo em que fora investido, assim como está, também, traindo os anseios do povo, de quem emana o poder, nos termos do parágrafo único, do artigo 1º, da Constituição Federal de 1988.

O agente passa a quebrar com o seu compromisso para com a sociedade e a promover direta e desleal afronta a direitos humanos fundamentais preconizados nos planos nacional e internacional.

Com fim de frear o desvirtuamento da gestão pública, surge como forte remédio a instituição que primordialmente defende a sociedade: o Ministério Público.

O Ministério Público, como função essencial à justiça, tem o papel, dentre outros, de demandar, via Poder Judiciário, aqueles anseios comuns a todos ou a um grupo extenso de pessoas, chamados também de direitos difusos e coletivos. No fim da ação judicial, no entanto, se não forem tomadas as medidas cautelares corretas, o provimento jurisdicional restará ineficaz.

A ineficácia, vale dizer, não depende unicamente do não cumprimento da sentença por parte do Poder Judiciário, sendo a problemática mais larga para alcançar a gestão municipal, que não sanou o problema quando era obrigada a corrigi-lo, bem como também ao Ministério Público que deve agir estrategicamente no fim almejado, que é a pacificação social.

Isso, por si só, ataca, frontalmente, a efetividade da tutela buscada na ação correspondente, o que, conforme regramento constitucional, é um direito fundamental de todo e qualquer cidadão, maculando, por sua vez, a qualidade da gestão pública ofertada.

Para DIDIER JR.(2015. p. 54):

Os direitos fundamentais têm dupla dimensão: a) subjetiva: de um lado, são direitos subjetivos, que atribuem posições jurídicas de vantagem a seus titulares; b) objetiva: traduzem valores básicos e con sagrados na ordem jurídica, que devem presidir a interpretação/aplicação de todo ordenamento jurídico, por todos os atores jurídicos. Trata-se de encarar o direito fundamental como norma jurídica (dimensão objetiva) ou como situação jurídica ativa (dimensão subjetiva).

 

Conclui, o mencionado autor, afirmando que "Assim, o processo deve estar adequado à tutela efetiva dos direitos fundamentais (dimensão subjetiva) e, além disso, ele próprio deve ser estruturado de acordo com os direitos fundamentais (dimensão objetiva) (DIDIER JR., 2015. p. 55).

Ainda nas palavras de DIDIER JR. (2015. p. 63):

Processo é método de exercício de poder normativo. As normas jurídicas são produzidas após um processo (conjunto de atos organizados para a produção de um ato final). As leis, após o processo legislativo; as normas administrativas, após um processo administrativo; as normas individualizadas jurisdicionais, enfim, após um processo jurisdicional. Nenhuma norma jurídica pode ser produzida sem a observância do devido processo legal. Pode-se, então, falar em devido processo legal legislativo, devido processo legal administrativo e devido processo legal jurisdicional. O devido processo legal é uma garantia contra o exercício abusivo do poder, qualquer poder.

 

O próprio Supremo Tribunal Federal já se manifestou nesse sentido, reputando ser vedado ao Estado legislar abusivamente, de modo desproporcional e irrazoável, em desrespeito ao substantive due process of law (http://www.stf.jus.br/arquivo/informativo/documento/informativo381.htm)

Portanto, no rumo do que fora explanado, apresenta-se o seguinte problema a ser enfrentado pelo estudo que se propõe: por que ações judiciais propostas pelo Ministério Público Federal não alcançam eficácia junto aos munícipes na Região Amazônica?

A indagação se sustenta em certas hipóteses fundamentais, que, por sua vez, serão devidamente testadas ao longo da pesquisa:

1ª) A gestão pública municipal não atua ao lado do Ministério Público Federal visando erradicar ou diminuir os efeitos deletérios de política pública mal empregada, antes do ajuizamento da ação ou após a sentença.

2a) A realização de gestão pública, de fato, não é pedagogicamente comprometida com os princípios inerentes ao Estado, sendo incapaz de realizar a administração e a condução dos recursos públicos, de modo a figurar como autêntico instrumento de concretização de direitos fundamentais e de direitos humanos.

3a) A atuação do Ministério Público Federal na Região Amazônica não é voltada a antecipar estratégias administrativas e processuais, no intuito de possibilitar que o provimento jurisdicional seja plenamente alcançado, mas quase sempre adota um modelo repressivo, que atua depois do fato ilícito ter ocorrido.

4a) O combate à corrupção realizado pelo Ministério Público Federal não é identificado pela população local como instrumento de salvaguarda de direitos, que se espraia no dia a dia da população da Região Amazônica, com influência direta e indireta na expectativa de vida (longevidade), felicidade, qualidade de vida, qualidade educacional e nutricional, acesso à educação, saúde, cultura, e, de maneira geral, ao bem-estar da população, bem como na construção ética e humanística da sociedade enquanto propulsor de controle da eficácia das decisões judiciais a gestão pública eficiente e lícita.

5a) O Poder Judiciário não é célere, de maneira que a sua atuação não acompanha o rápido desenvolvimento dos atos de corrupção praticados na gestão municipal.

 

 

5. OBJETIVOS

5.1 Objetivo Geral

 Perquirir, por meio de estudo crítico e analítico, em que medida se faz possível, sob a égide da licitude e eficiência, alcançar, de fato, a eficácia completa do provimento jurisdicional almejado pelo Ministério Público, apta a fomentar a defesa e a concretização de direitos fundamentais e direitos humanos, notadamente naquilo que se relaciona às questões locais da Região Amazônica.

 

5.2 Objetivos Específicos

- Examinar o conceito de gestão pública moderna e avaliar sua aptidão a gerar resultados efetivos aos fins do Estado e, consequentemente, do povo, de quem emana o Poder.

- Aprofundamento do que significa o termo Combate à Corrupção, bem como analisar seu potencial como instrumento legítimo para a proteção e salvaguarda de recursos públicos federais utilizados no âmbito da Região Amazônica, obtidos por meio do Processo Coletivo, em especial a Ação Civil Pública e a Ação Civil por Ato de Improbidade Administrativa.

- Analisar o papel do Ministério Público Federal, assumindo sua condição de defensor central dos direitos fundamentais e direitos humanos no cenário nacional, como agente genuíno e idôneo à realização da destinação correta de recursos públicos federais, bem como quanto à fiscalização de cumprimento dos ditames constitucionais.

- Examinar os meios de realização de gestão pública, de fato, comprometida com os princípios inerentes ao Estado, buscando demonstrar como essa forma de gerenciamento seria  capaz de realizar a administração e a condução dos recursos públicos federais, de modo a figurar como autêntico instrumento de concretização de direitos fundamentais e de direitos humanos.

 

6. REFERENCIAL TEÓRICO

Como referencial, usaremos os autores já citados, além de, p. ex., Clezio Saldanha, para quem "(...) não há garantia de que aqueles que recebem o poder vão usá-lo de forma inteligente ou com justiça para obter sucesso".

SANTOS (2014) afirma que a “natureza da gestão pública é a de um múnus público para quem a exerce, isto é, a de um encargo de defesa, conservação e aprimoramento dos bens, serviços e interesses da coletividade”, finalizando ao dizer que “os fins da gestão pública resumem-se em um único objetivo: o bem comum da coletividade administrada. (...) Se dele o gestor se afasta ou se desvia, trai o mandato de que está investido, porque a comunidade não instituiu a gestão senão como meio de atingir o bemestar social”.

Ou NASCIMENTO (2017) que, explicando a teoria de Musgrave, esclarece que essa última prevê, dentre três funções distintas, a realização da função distributiva, sendo essa o modo mais coerente de tratar recursos de fundos públicos, considerando que propõe, em suma, uma distributividade de renda, em busca de um Estado menos desigual.

Já CARVALHO (2016) diz que quando o gestor desvirtua o interesse público, violando fins específicos e a concretização de direitos humanos, age de modo alheio ao fundamento norteador da atividade pública, que é o princípio da legalidade estrita, pelo qual o agente somente pode atuar nos exatos termos das normas pátrias.

 

 

7. METODOLOGIA

O estudo a que se propõe, conforme acima explicado, pautar-se-á e será construído por pesquisas bibliográficas, exame de atos típicos de atuação do Ministério Público Federal (ações, apurações, recomendações, resoluções, dentre outros), de estudo da própria legislação aplicável, análise das decisões judiciais, bem como da apuração detalhada e quantificação acerca da eficácia de tais decisões judiciais, isto é, se essas decisões alcançaram a pacificação social e se levaram, de fato, a um benefício à população local, ou se essas decisões não surtiram o efeito desejado, com demonstração estatística.

Para tanto, propõe-se o exame de livros, artigos, textos e demais obras acerca do tema, bem como a busca em webportais públicos de transparência.

Nesse rumo, não se furtará, caso se observe ser cabível e necessário, da recorrência a experiências exitosas de gestão no cenário internacional comparado, a fim de se identificar eventuais falhas no sistema pátrio, bem como, ao contrário, apontar os pontos em que há notórios avanços e vanguardismo.

Primeiramente, dissertar-se-á sobre o conceito de gestão pública moderna, avaliando e valorando sua aptidão a gerar resultados efetivos aos fins do Estado e, consequentemente, do povo, de quem emana o Poder.

Em uma segunda etapa, será feito um estudo acerca do conceito de combate à corrupção, a fim de se demonstrar seu potencial como instrumento legítimo para a captação de recursos obtidos por meio da Ação Civil Pública e concretização de direitos fundamentais e de direitos humanos, sem descurar, no entanto, de outras áreas do direito, tal como os direitos indígenas.

Após, partindo do modelo de gestão pautada no Accountability, analisar-se-á o papel do Ministério Público Federal, assumindo sua condição de instituição central dos direitos fundamentais e de direitos humanos no cenário nacional, como agente genuíno e idôneo a destinação correta de recursos encaminhados aos entes públicos da Região Amazônica, bem como quanto à fiscalização de tais verbas.

Ainda, analisar-se-á a função do Ministério Público Federal no que toca à implementação dos direitos indígenas, notadamente no que se relaciona à eficácia dos provimentos judiciais relativos a desintrusão e reintegração de áreas indígenas ocupadas por população não indígena, isto é, se tais decisões alcançaram o fim almejado, que é o retorno da área à população indígena.

Por fim, em uma quarta e derradeira etapa, usufruindo-se dos resultados e conclusões obtidas nas fases anteriores, partir-se-á para a demonstração de meios de realização de gestão pública, de fato, comprometida com os princípios inerentes ao Estado, buscando expor de que maneira essa forma de gerenciamento seria capaz de realizar a administração e a condução dos recursos públicos federais, de modo a estabelecer estratégias por parte do administrador municipal da Região Amazônica, ao lado do Ministério Público Federal, de como fixar critérios para que o ajuizamento de demandas através do processo coletivo alcance os efeitos necessários.

Naturalmente, há que se ressaltar que o mote da pesquisa é a efetiva contribuição com o avanço da ciência voltada à gestão pública em relação à temática da concretização de direitos fundamentais e de direitos humanos, mediante o enfrentamento acentuado e autêntico dos objetivos perquiridos, a fim de que se possa chegar a substancial legado acadêmico.

Quanto aos métodos de abordagem científica, serão utilizados, no presente estudo, os métodos indutivo e dialético, eis que será realizada pesquisa acerca da experiência atual de gestão municipal no intuito de se chegar a definições ideais de aplicação, bem como colocando em análise conceitos e abordagens doutrinárias, a fim de se encontrar a melhor síntese para a pesquisa proposta.

 

8. CRONOGRAMA DE EXECUÇÃO DA PESQUISA (2022/2023)

Atividades

2022

2023

 

M

A

M

J

J

A

S

O

N

D

J

F

M

A

M

J

J

A

S

O

N

D

Ajustes necessários ao projeto de pesquisa

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X

X

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Levantamento bibliográfico e de documentos apurados

 

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Fichamentos e resumos de textos

 

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Revisão bibliográfica

 

 

 

 

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Teste das hipóteses da pesquisa

 

 

 

 

 

 

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Desenvolvimento da dissertação

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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Revisão da dissertação

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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Entrega da versão final da dissertação

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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Defesa da dissertação

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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9. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

 

BRASIL, Deilton Ribeiro. Tutela Específica das Obrigações de Fazer e Não Fazer. Belo Horizonte: Del Rey, 2003.

 

CAMBI, Eduardo. Neoconstitucionalismo e Neoprocessualismo. In Revista do Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade Federal da Bahia. Nº 17. 2008.2. Salvador – Bahia.

 

CARVALHO, Matheus. Manual de direito administrativo. 3. ed. - Salvador: JusPODIVM, 2016.

 

DIDIER JR., Fredie; BRAGA, Paulo Sarna; OLIVEIRA, Rafael. Curso de Direito Processual Civil. Direito comprobatório, decisão judicial, cumprimento e liquidação da sentença e coisa julgada. Salvador: JusPodivim, 2007.

 

DIDIER JR., Fredie. Curso de direito processual civil: introdução ao direito processual civil, parte geral e processo de conhecimento I. V. I. 17ª ed.. Salvador: Ed. Jus Podivm, 2015.

 

DIDIER JR., Fredie; ZANETI JR., Hermes. Curso de Direito Processual Civil: Processo Coletivo. Vol. 4. 5ª ed. Salvador: Ed. JusPodivm, 2010.

 

GARCIA, Emerson. Ministério Público. 5. ed. São Paulo: SARAIVA, 2015. Edição digital. Disponível em https://app.saraivadigital.com.br/leitor/ebook:580635. Acesso em 25/04/2019.

 

MARINONI, Luiz Guilherme. Tutela Específica (arts. 461, CPC e 84, CDC). São Paulo: Revista dos Tribunais. 2000.

 

_________________________. Tutela Inibitória (Individual e Coletiva). 4ª Ed. São Paulo: Revista dos Tribunais. 2006.

 

MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Valder do Nascimento. Comentários À Lei De Responsabilidade Fiscal. 7. ed. São Paulo: SARAIVA, 2014. Edição Digital.  Disponível em https://app.saraivadigital.com.br/leitor/ebook:580921. Acesso em 24/04/2019.

 

MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 15ª edição. São Paulo: Malheiros, 2003.

 

NASCIMENTO, Edson Ronaldo. Gestão Pública. 3ª Ed. São Paulo: SARAIVA, 2017. Edição Digital. Disponível em: https://app.saraivadigital.com.br/leitor/ebook:581113. Acesso em 10/09/2020.

 

NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Manual de Processo Coletivo. Volume único. 3ª Ed. Salvador: Ed. JusPodivm, 2016.

 

POZZOLO, Paulo Ricardo. Ação Inibitória no Processo do Trabalho. São Paulo: Ltr, 2001.

 

SANTOS, Clezio Saldanha dos. Introdução À Gestão Pública - 2ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2014. Edição digital. Disponível em https://app.saraivadigital.com.br/leitor/ebook:580787. Acesso em 23/04/2019.

 

TALAMINI, Eduardo. Tutela relativa aos deveres de fazer e não fazer: CPC, art. 461; CDC, art. 84. São Paulo: Revista dos Tribunais. 2001

 

ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2017.


[1] "(...)O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente"

[2] "Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial"

[3] "Aplicam-se às ações previstas neste título as normas do Código de Processo Civil e da Lei n° 7.347, de 24 de julho de 1985, inclusive no que respeita ao inquérito civil, naquilo que não contrariar suas disposições"

[4] Art. 11. Na ação que tenha por objeto o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer, o juiz determinará o cumprimento da prestação da atividade devida ou a cessação da atividade nociva, sob pena de execução específica, ou de cominação de multa diária, se esta for suficiente ou compatível, independentemente de requerimento do autor.

[5] Art. 12. Poderá o juiz conceder mandado liminar, com ou sem justificação prévia, em decisão sujeita a agravo.

§ 1º A requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, poderá o Presidente do Tribunal a que competir o conhecimento do respectivo recurso suspender a execução da liminar, em decisão fundamentada, da qual caberá agravo para uma das turmas julgadoras, no prazo de 5 (cinco) dias a partir da publicação do ato.

§ 2º A multa cominada liminarmente só será exigível do réu após o trânsito em julgado da decisão favorável ao autor, mas será devida desde o dia em que se houver configurado o descumprimento.

[6] Art. 19. Aplica-se à ação civil pública, prevista nesta Lei, o Código de Processo Civil, aprovado pela Lei nº 5.869, de 11 de janeiro de 1973, naquilo em que não contrarie suas disposições.

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